Ograniczenie liczby kadencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta to nie tylko kwestia organizacji wyborów samorządowych. To również zagadnienie dotyczące prawa wybieralności, zakresu swobody ustawodawcy oraz prawidłowego kształtowania przepisów prawa wyborczego. 22 października 2026 r. Sejm odrzucił projekt nowelizacji Kodeksu wyborczego, który zakładał zniesienie dwukadencyjności. Za projektem głosowało 213 posłów, przeciw było 215, a dziewięciu wstrzymało się od głosu. W konsekwencji obowiązujące przepisy nie uległy zmianie.

Z perspektywy legislacyjnej istotne jest jednak nie samo rozstrzygnięcie polityczne, lecz konstrukcja prawna przyjętego w 2018 r. ograniczenia, jego skutki dla prawa wybieralności oraz argumenty, które należy uwzględnić przy ocenie zasadności ewentualnej nowelizacji.

1. Podstawa prawna dwukadencyjności

Ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast zostało wprowadzone ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130).

Podstawowe znaczenie ma art. 11 § 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Przepis ten ogranicza możliwość ponownego wyboru tej samej osoby na urząd wójta w tej samej gminie do dwóch kadencji. Pojęcie wójta obejmuje w tym kontekście również burmistrza i prezydenta miasta.

Regulacja ta stanowi element przepisów określających prawo wybieralności, czyli bierne prawo wyborcze. Nie jest zatem jedynie wewnętrzną zasadą organizacji pracy urzędu. Bezpośrednio wpływa na krąg osób, które mogą ubiegać się o określoną funkcję publiczną.

W praktyce oznacza to, że osoba, która wykorzystała ustawowy limit, nie może ponownie kandydować na urząd wójta w tej samej gminie, nawet jeżeli posiada poparcie mieszkańców pozwalające na uzyskanie mandatu.

Należy przy tym odróżnić limit liczby kadencji od długości jednej kadencji. Pięcioletni okres sprawowania urzędu wynika z odrębnych regulacji Kodeksu wyborczego. Dwukadencyjność określa natomiast maksymalną liczbę wyborów tej samej osoby na urząd w tej samej gminie.

2. Prawo wybieralności a konstytucyjne zasady ustroju

Ocena dwukadencyjności wymaga uwzględnienia przede wszystkim art. 62 Konstytucji RP, dotyczącego udziału obywateli w wyborach, art. 99, odnoszącego się do biernego prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych, a także art. 169 ust. 2, zgodnie z którym wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.

W kontekście wyborów samorządowych znaczenie ma również art. 169 ust. 3 Konstytucji RP, który pozostawia ustawie określenie zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.

Nie oznacza to jednak nieograniczonej swobody ustawodawcy. Ustalając warunki kandydowania, powinien on respektować pozostałe normy konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32.

Z prawnego punktu widzenia należy zatem postawić pytanie, czy ograniczenie liczby kadencji stanowi dopuszczalne ukształtowanie zasad prawa wyborczego, czy też w określonym zakresie nadmiernie ingeruje w możliwość ubiegania się o mandat oraz swobodę wyboru dokonywanego przez mieszkańców.

Samo wprowadzenie limitu nie przesądza o jego niekonstytucyjności. Z drugiej strony powołanie się na kompetencję ustawodawcy do określania zasad wyborów nie zwalnia z konieczności oceny celu regulacji, jej proporcjonalności oraz skutków dla praw wyborczych.

Właśnie na tym poziomie powinna być prowadzona rzetelna analiza prawna dwukadencyjności.

3. Proporcjonalność ograniczenia – zasadniczy problem prawny

Jednym z najważniejszych zagadnień jest ocena proporcjonalności ograniczenia prawa wybieralności.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości. Nie mogą również naruszać istoty wolności i praw.

W odniesieniu do dwukadencyjności analiza powinna obejmować co najmniej trzy kwestie.

Po pierwsze, należy określić cel regulacji. W uzasadnieniach dotyczących ograniczenia liczby kadencji wskazuje się przede wszystkim na potrzebę zwiększenia rotacji na stanowiskach, ograniczenia przewagi urzędujących włodarzy oraz przeciwdziałania utrwalaniu lokalnych zależności politycznych.

Po drugie, należy ocenić, czy przyjęty środek jest przydatny do realizacji tych celów. Samo wprowadzenie limitu rzeczywiście uniemożliwia wielokrotny wybór tej samej osoby na określony urząd w tej samej gminie. Nie przesądza to jednak automatycznie o skuteczności regulacji w zakresie ograniczania innych zjawisk, takich jak przewaga organizacyjna urzędującego włodarza czy nierówności w dostępie do lokalnej debaty publicznej.

Po trzecie, trzeba rozważyć, czy ten sam cel można osiągnąć za pomocą rozwiązań mniej ingerujących w prawo wybieralności. Można tu wskazać przykładowo na zwiększenie przejrzystości działania organów samorządowych, skuteczniejszą kontrolę ich działalności, ułatwienie dostępu do informacji publicznej czy zapewnienie równych warunków prowadzenia kampanii wyborczej.

Nie oznacza to, że rozwiązania te muszą zastąpić dwukadencyjność. Stanowią jednak istotny punkt odniesienia przy ocenie, czy bezwzględne ograniczenie liczby kadencji jest środkiem odpowiednim i koniecznym.

Ważne jest również to, że test proporcjonalności nie sprowadza się do wykazania, że istnieje alternatywne rozwiązanie. Konieczna jest całościowa ocena relacji między celem regulacji, jej skutecznością i stopniem ingerencji w chronione wartości.

4. Równość wyborców i kandydatów

Dwukadencyjność rodzi również pytania dotyczące zasady równości. Należy jednak precyzyjnie określić, czego ta ocena dotyczy.

Nie można automatycznie uznać, że ograniczenie narusza zasadę równości tylko dlatego, że obejmuje wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a nie posłów, senatorów czy radnych. Są to różne funkcje publiczne, wykonywane w odmiennych strukturach ustrojowych i na podstawie różnych regulacji.

Ustawodawca może różnicować warunki dostępu do poszczególnych funkcji, jeżeli istnieją ku temu odpowiednie podstawy konstytucyjne. Samo zróżnicowanie nie przesądza więc o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP.

Zasadnicze pytanie brzmi raczej, czy ograniczenie zostało skonstruowane w sposób racjonalny, czy opiera się na obiektywnych przesłankach i czy jego skutki pozostają w odpowiedniej relacji do zamierzonego celu.

Warto przy tym odróżnić równość kandydatów od swobody wyboru po stronie wyborców. Limit może być stosowany jednakowo do wszystkich osób, które wykorzystały dwie kadencje, a jednocześnie ograniczać zakres kandydatów, spośród których mieszkańcy mogą wybierać.

To właśnie ten drugi skutek stanowi jeden z głównych argumentów podnoszonych w dyskusji nad zniesieniem dwukadencyjności.

5. Projekt nowelizacji Kodeksu wyborczego – zakres proponowanych zmian

Projekt PSL, wniesiony do Sejmu w lipcu 2025 r. jako druk sejmowy nr 1529, przewidywał zniesienie ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zakładał również uchylenie zakazu jednoczesnego kandydowania na urząd włodarza gminy oraz do rady powiatu lub sejmiku województwa.

Z punktu widzenia techniki prawodawczej nie chodziło zatem wyłącznie o zmianę politycznej deklaracji dotyczącej samorządów. Konieczna była ingerencja w konkretne normy Kodeksu wyborczego, które określają przesłanki prawa wybieralności i ograniczenia dotyczące kandydowania.

Właściwie przygotowana nowelizacja powinna jednoznacznie określać:

• które przepisy tracą moc albo ulegają zmianie;
• czy uchylenie limitu dotyczy wszystkich kolejnych wyborów, czy wiąże się z rozwiązaniami przejściowymi;
• w jaki sposób zmiana wpływa na sytuację osób, które sprawowały urząd przed wejściem w życie nowych regulacji;
• czy uchylenie ograniczenia dotyczącego liczby kadencji wymaga równoległych zmian w innych przepisach Kodeksu wyborczego.

W tym ostatnim zakresie szczególne znaczenie ma spójność systemowa. Zmiana jednej przesłanki prawa wybieralności nie powinna prowadzić do powstania wątpliwości co do stosowania pozostałych przepisów regulujących zgłaszanie kandydatów, rejestrację list czy przeprowadzanie wyborów.

Należy jednocześnie podkreślić, że uchylenie limitu kadencji nie oznaczałoby zagwarantowania dotychczasowemu włodarzowi kolejnego wyboru. Usuwałoby jedynie ustawową przeszkodę w ponownym kandydowaniu. O wyniku wyborów nadal decydowaliby wyborcy.

6. Znaczenie przepisów przejściowych

W analizie legislacyjnej nie można pominąć przepisów przejściowych, ponieważ to one określają sposób stosowania nowych regulacji do sytuacji powstałych pod rządami wcześniejszego prawa.

Przy wprowadzaniu dwukadencyjności w 2018 r. przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym kadencje przypadające przed wejściem w życie nowych przepisów nie są wliczane do ustawowego limitu. W konsekwencji znaczenie ograniczenia dla części wieloletnich włodarzy ujawnia się dopiero przy kolejnych wyborach.

Rozwiązanie to pokazuje, że ustawodawca musi uwzględniać nie tylko treść normy materialnej, ale również jej wpływ na sytuację osób sprawujących funkcje publiczne oraz na organizację przyszłych wyborów.

Każda ewentualna zmiana dwukadencyjności wymagałaby zatem oceny, czy potrzebne są nowe przepisy przejściowe. W przeciwnym razie mogłyby powstać wątpliwości co do sposobu stosowania nowych zasad w odniesieniu do osób, których sytuacja prawna ukształtowała się pod rządami wcześniejszych regulacji.

Z punktu widzenia poprawnej legislacji szczególnie istotne są tu zasady określoności prawa, spójności systemowej i odpowiedniego vacatio legis. Przepisy wyborcze powinny być sformułowane w taki sposób, aby kandydaci, komitety wyborcze i organy wyborcze mogli z odpowiednim wyprzedzeniem ustalić, jakie warunki muszą zostać spełnione.

7. Odrzucenie projektu a obowiązujący stan prawny

Głosowanie przeprowadzone 22 października 2026 r. zakończyło się odrzuceniem projektu stosunkiem głosów 213 do 215, przy dziewięciu posłach wstrzymujących się od głosu. Oznacza to, że projekt nie stał się ustawą, a przewidziane w nim zmiany nie weszły w życie.

Z formalnoprawnego punktu widzenia należy odróżnić odrzucenie projektu ustawy od uchwalenia ustawy nowelizującej. W pierwszym przypadku nie dochodzi do zmiany obowiązujących przepisów. W drugim konieczne jest przeprowadzenie dalszych etapów procesu ustawodawczego, a następnie ogłoszenie ustawy i ustalenie terminu jej wejścia w życie.

W konsekwencji po głosowaniu nadal obowiązuje dotychczasowe brzmienie przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących dwukadencyjności.

Nie można jednak wykluczyć ponownego podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Ewentualny kolejny projekt powinien zostać oceniony zarówno pod względem merytorycznym, jak i legislacyjnym, z uwzględnieniem jego zgodności z Konstytucją RP, spójności z pozostałymi przepisami oraz skutków dla organizacji wyborów.

Podsumowanie

Spór o dwukadencyjność w samorządach jest dobrym przykładem sytuacji, w której rozwiązanie legislacyjne realizujące określony cel ustrojowy jednocześnie wpływa na zakres praw wyborczych.

Z jednej strony ustawodawca może dążyć do zwiększenia rotacji na stanowiskach i ograniczenia przewagi osób długo sprawujących funkcje publiczne. Z drugiej strony każda taka regulacja powinna być oceniana z uwzględnieniem jej wpływu na prawo wybieralności, swobodę wyboru oraz zasadę proporcjonalności.

Nie wystarczy więc stwierdzić, że ograniczenie kadencji jest korzystne albo niekorzystne dla samorządu. Z prawnego punktu widzenia istotne jest ustalenie, czy zastosowany środek jest odpowiedni do celu, czy jego zakres został właściwie określony oraz czy skutki regulacji pozostają w zgodzie z konstytucyjnymi standardami.

Odrzucenie projektu 22 października 2026 r. nie zmieniło obowiązującego stanu prawnego. Nie zakończyło jednak dyskusji o tym, jak powinny wyglądać zasady dostępu do funkcji wykonawczych w gminie.

Z perspektywy legislacyjnej najważniejsze pozostaje to, aby ewentualne zmiany Kodeksu wyborczego wynikały z jasno określonego celu, były spójne z systemem prawa i nie pozostawiały wątpliwości co do warunków kandydowania w kolejnych wyborach samorządowych.

autor: Gabriel Jackowski