Projektowane zmiany w Prawie ochrony środowiska mają umożliwić organom administracji uwzględnianie szczególnego charakteru obiektów sportowych przy ustalaniu warunków ograniczających hałas. W praktyce mogą otworzyć drogę do czasowego odstąpienia od niektórych wymagań określonych w decyzji dotyczącej hałasu. Nowe rozwiązanie ma jednak granice: nie może prowadzić do istotnego ograniczenia ochrony przed hałasem na terenach chronionych.

Dlaczego potrzebna jest zmiana przepisów?

Hałas generowany przez obiekty sportowe może być źródłem konfliktów pomiędzy prowadzącymi działalność sportową a mieszkańcami sąsiednich nieruchomości. Problem staje się szczególnie widoczny w przypadku obiektów wykorzystywanych do sportów motorowych, gdzie dźwięki silników towarzyszą zarówno treningom, jak i zawodom.

Z jednej strony obiekty tego rodzaju mogą pełnić istotną funkcję szkoleniową, umożliwiać przygotowanie zawodników do rywalizacji i służyć organizacji zawodów krajowych oraz międzynarodowych. Z drugiej strony ich funkcjonowanie może wiązać się z uciążliwościami dla osób mieszkających w sąsiedztwie.

Obowiązujące mechanizmy ochrony przed hałasem wymagają uwzględnienia oddziaływania obiektu na otoczenie. Jeżeli z przeprowadzonej oceny wynika przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem lub innym obiektem, właściwy organ może wydać decyzję określającą dopuszczalny poziom hałasu. Zgodnie z art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska decyzja ta określa dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska.

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, oznaczony jako druk sejmowy nr 3038, zmierza do wprowadzenia dodatkowej możliwości uwzględniania specyfiki określonych obiektów sportowych przy ustalaniu warunków ich funkcjonowania.

Nie chodzi zatem o generalne wyłączenie takich obiektów spod przepisów dotyczących ochrony środowiska. Projekt przewiduje zmianę sposobu określania warunków korzystania z obiektów spełniających wskazane w ustawie kryteria.

Jakie obiekty obejmie projektowana regulacja?

Projektowany art. 115a ust. 4a Prawa ochrony środowiska odnosi się do obiektów sportowych o szczególnym znaczeniu dla szkolenia sportowego lub organizacji krajowego bądź międzynarodowego współzawodnictwa sportowego.

Nie wystarczy jednak samo określenie obiektu jako sportowego ani wykazanie, że jego działalność jest społecznie użyteczna.

Zgodnie z projektem chodzi o obiekty wykorzystywane do prowadzenia zawodów, treningów lub przygotowań sportowych z wykorzystaniem pojazdów silnikowych, realizowanych w ramach systemu współzawodnictwa sportowego prowadzonego przez właściwy polski związek sportowy lub międzynarodową federację sportową.

Oznacza to, że regulacja ma określony zakres przedmiotowy. Nie obejmie automatycznie każdego toru rekreacyjnego, miejsca amatorskiej jazdy pojazdami ani każdego obiektu, na którym odbywają się zajęcia sportowe. Istotne będzie spełnienie przesłanek dotyczących znaczenia obiektu, rodzaju prowadzonej działalności oraz jej związku z właściwym systemem współzawodnictwa sportowego.

W praktyce szczególne znaczenie mogą mieć obiekty wykorzystywane do szkolenia zawodników sportów motorowych i organizacji zawodów objętych systemem współzawodnictwa. To właśnie w ich przypadku konflikt pomiędzy potrzebą prowadzenia regularnych treningów a ochroną mieszkańców przed hałasem może być najbardziej wyraźny.

Na czym będzie polegała najważniejsza zmiana?

Istotą projektu jest dodanie do art. 115a Prawa ochrony środowiska nowych ust. 4a i 4b.

Projektowany ust. 4a przewiduje, że organ ochrony środowiska, wydając decyzję, o której mowa w art. 115a ust. 1, będzie mógł uwzględnić charakter działalności prowadzonej na kwalifikowanym obiekcie sportowym. W szczególności będzie mógł brać pod uwagę częstotliwość i czas trwania aktywności oraz ich rodzaj.

Na tej podstawie organ będzie mógł określić szczególne warunki korzystania z obiektu, obejmujące cztery kategorie zagadnień:

1. dopuszczalne przypadki czasowego odstąpienia od warunków korzystania z obiektu ustalonych w decyzji;
2. dopuszczalne godziny prowadzenia działalności;
3. rodzaje aktywności objętych decyzją;
4. wymagania dotyczące działań ograniczających emisję hałasu.

To rozwiązanie ma znaczenie praktyczne. Dotychczasowe warunki korzystania z obiektu mogą nie uwzględniać w wystarczającym stopniu różnic pomiędzy zwykłym treningiem, intensywnym szkoleniem, przygotowaniami do zawodów a samymi zawodami. Projekt tworzy podstawę prawną do bardziej zindywidualizowanego podejścia do tych aktywności.

Nie oznacza to jednak, że prowadzący obiekt uzyska automatyczne prawo do przekraczania ustalonych wymagań. Projekt posługuje się sformułowaniem „organ […] może”, pozostawiając organowi kompetencję do oceny konkretnej sprawy. Możliwość zastosowania nowych rozwiązań nie jest równoznaczna z obowiązkiem ich zastosowania.

Czasowe odstępstwo od warunków hałasowych – co to oznacza w praktyce?

Najbardziej doniosłym elementem projektu jest możliwość określenia dopuszczalnych przypadków czasowego odstąpienia od warunków korzystania z obiektu ustalonych w decyzji.

W praktyce rozwiązanie to może mieć znaczenie w sytuacjach, w których organizacja zawodów albo specjalistycznego szkolenia wymaga czasowego prowadzenia aktywności w warunkach odmiennych od typowych warunków eksploatacji obiektu.

Można wyobrazić sobie sytuację, w której obiekt wykorzystywany do szkolenia zawodników sportów motorowych prowadzi regularne treningi, ale kilka razy w roku organizuje zawody o szczególnym znaczeniu sportowym. Charakter i intensywność tych wydarzeń mogą różnić się od codziennej działalności.

Jeżeli projektowana regulacja wejdzie w życie, organ będzie mógł rozważyć określenie warunków pozwalających na czasowe odstępstwo w ściśle wskazanych przypadkach. Decyzja może zatem różnicować zasady korzystania z obiektu w zależności od rodzaju aktywności, czasu jej trwania i okoliczności jej prowadzenia.

Należy jednak podkreślić, że projekt nie określa z góry, jakie konkretnie odstępstwa będą dopuszczalne ani ile dni w roku będzie można z nich korzystać. Nie ustanawia również ogólnego limitu liczby zawodów, podczas których takie rozwiązanie mogłoby zostać zastosowane.

Granice odstępstwa będą zatem wynikały z treści decyzji administracyjnej, charakteru konkretnej działalności oraz ustawowego wymogu zachowania odpowiedniej ochrony przed hałasem.

Warto również odróżnić czasowe odstąpienie od warunków korzystania z obiektu ustalonych w decyzji od generalnego uchylenia norm hałasowych. Projekt nie przewiduje zniesienia obowiązku ochrony środowiska przed hałasem ani powszechnego zwolnienia określonych obiektów z odpowiedzialności za ich oddziaływanie na otoczenie.

Organ będzie mógł określić godziny i rodzaje aktywności

Drugą istotną możliwością jest określenie dopuszczalnych godzin prowadzenia działalności oraz rodzajów aktywności objętych decyzją.

W praktyce może to pozwolić na precyzyjniejsze uregulowanie funkcjonowania obiektu. Inne warunki mogą zostać ustalone dla regularnych treningów, inne dla przygotowań do zawodów, a jeszcze inne dla samych zawodów sportowych, o ile uzasadniają to okoliczności sprawy i spełnione są ustawowe przesłanki.

Z perspektywy zarządcy obiektu znaczenie będzie miało nie tylko to, czy może on prowadzić działalność, ale również w jakich godzinach, w jakim zakresie i na jakich zasadach. Odpowiednio skonstruowana decyzja może zwiększyć przewidywalność funkcjonowania obiektu oraz ułatwić planowanie kalendarza treningów i wydarzeń sportowych.

Nie należy jednak zakładać, że projekt sam w sobie uprawni do prowadzenia treningów w dowolnych godzinach lub do organizowania dodatkowych zawodów. Konkretne warunki nadal będą określane przez właściwy organ.

Obowiązek ograniczania emisji hałasu pozostanie istotny

Projekt przewiduje również możliwość określenia wymagań dotyczących działań ograniczających emisję hałasu.

To ważny element, ponieważ pokazuje, że proponowana zmiana nie koncentruje się wyłącznie na elastyczniejszym traktowaniu działalności sportowej. Umożliwia także powiązanie szczególnych warunków korzystania z obiektu z działaniami ograniczającymi jego uciążliwość.

W zależności od konkretnego obiektu i ustaleń organu znaczenie mogą mieć rozwiązania organizacyjne lub techniczne, o ile pozostają związane z ograniczaniem emisji hałasu i odpowiadają warunkom określonym w decyzji.

Projekt nie zawiera zamkniętego katalogu takich działań. Nie przesądza więc, że w każdym przypadku wymagane będą te same rozwiązania. Zakres obowiązków powinien być ustalany z uwzględnieniem charakterystyki obiektu, prowadzonej działalności i jej oddziaływania na otoczenie.

Ochrona mieszkańców – ustawowa granica nowych możliwości

Najważniejsze ograniczenie projektowanego rozwiązania zawiera ust. 4b. Zgodnie z nim warunki, o których mowa w ust. 4a, będą mogły mieć wyłącznie charakter okresowy i nie będą mogły prowadzić do istotnego ograniczenia ochrony przed hałasem na terenach wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska.

Przepis ten ma zasadnicze znaczenie dla interpretacji całej nowelizacji.

Po pierwsze, szczególne warunki nie mogą stać się trwałym mechanizmem pozwalającym na nieograniczone prowadzenie działalności na zasadach odbiegających od zwykłych warunków ochrony przed hałasem. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na ich okresowy charakter.

Po drugie, możliwość uwzględnienia specyfiki sportu nie może prowadzić do istotnego osłabienia ochrony terenów objętych ochroną akustyczną. Wymaga to zachowania równowagi pomiędzy interesem prowadzącego obiekt a prawnie chronionym interesem osób narażonych na hałas.

Jednocześnie projekt nie definiuje, co dokładnie należy rozumieć przez „istotne ograniczenie ochrony przed hałasem”. W praktyce ocena ta może stać się jednym z kluczowych zagadnień rozstrzyganych przez organy administracji, a następnie – w razie sporu – przez sądy administracyjne.

Znaczenie będzie miało to, jak organ uzasadni przyjęte warunki, jakie okoliczności weźmie pod uwagę i w jaki sposób wykaże, że okresowe odstępstwo nie prowadzi do skutków zakazanych przez ust. 4b.

Nie można więc przyjąć, że sam szczególny status obiektu sportowego przesądzi o dopuszczalności każdego proponowanego odstępstwa.

Czy będzie można zmienić warunki określone w już wydanych decyzjach?

Projekt przewiduje również rozwiązanie przejściowe, które może okazać się szczególnie istotne dla obiektów już funkcjonujących.

Zgodnie z art. 2 projektu, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy na podstawie art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, odnoszących się do obiektów spełniających kryteria określone w projektowanym ust. 4a, właściwy organ będzie mógł – na wniosek prowadzącego obiekt sportowy – dokonać ponownej oceny warunków korzystania z obiektu z uwzględnieniem nowych przepisów.

Oznacza to, że nowelizacja nie będzie dotyczyć wyłącznie decyzji wydawanych w przyszłości. Może również stworzyć podstawę do ponownego przyjrzenia się warunkom określonym w decyzjach już obowiązujących.

Dla zarządcy obiektu jest to istotna możliwość. Jeżeli dotychczasowe warunki utrudniają organizację określonych zawodów lub prowadzenie specjalistycznych treningów, po wejściu ustawy w życie będzie można wystąpić o ponowną ocenę tych warunków.

Nie oznacza to jednak automatycznej zmiany dotychczasowej decyzji. Projekt przewiduje możliwość ponownej oceny, a nie gwarancję uzyskania warunków oczekiwanych przez wnioskodawcę. Ostateczne rozstrzygnięcie będzie należało do właściwego organu.

Z punktu widzenia praktyki istotne będzie zatem odpowiednie przygotowanie wniosku, wskazanie konkretnych problemów wynikających z obecnych warunków oraz przedstawienie informacji pozwalających ocenić charakter działalności, częstotliwość wydarzeń, ich czas trwania i możliwe środki ograniczające hałas.

Jakie możliwości otworzy nowelizacja dla zarządców obiektów sportowych?

Jeżeli projekt zostanie uchwalony w przedstawionym brzmieniu, nowe przepisy mogą mieć znaczenie w kilku obszarach.

1. Większa elastyczność organizacji zawodów i treningów. Organ uzyska możliwość uwzględniania różnic pomiędzy poszczególnymi rodzajami aktywności sportowej, zamiast traktowania całej działalności obiektu w jednakowy sposób.

2. Możliwość określenia czasowych odstępstw. W uzasadnionych przypadkach decyzja będzie mogła przewidywać okresowe odstępstwa od ustalonych warunków korzystania z obiektu. Może to ułatwić organizację wydarzeń wymagających szczególnych warunków eksploatacyjnych.

3. Lepsze dopasowanie godzin działalności. Określenie dopuszczalnych godzin prowadzenia aktywności może pomóc w uporządkowaniu harmonogramów i zwiększeniu przewidywalności funkcjonowania obiektu.

4. Ponowna ocena dotychczasowych decyzji. Zarządcy obiektów objętych nowymi przepisami będą mogli wnioskować o ponowne przeanalizowanie obowiązujących warunków.

5. Możliwość uwzględnienia znaczenia sportowego obiektu. Organ będzie mógł brać pod uwagę rolę obiektu w szkoleniu sportowym oraz organizacji krajowego lub międzynarodowego współzawodnictwa, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w ustawie.

Wszystkie te możliwości pozostaną jednak uzależnione od treści ostatecznie uchwalonych przepisów, spełnienia przesłanek ustawowych i rozstrzygnięcia właściwego organu.

Jakie wątpliwości może wywołać projekt?

Z perspektywy legislacyjnej projekt rodzi również pytania, które mogą mieć znaczenie dla późniejszej praktyki administracyjnej.

Pierwszym z nich jest sposób ustalania, czy dany obiekt ma „szczególne znaczenie” dla szkolenia sportowego lub organizacji współzawodnictwa. Projekt wskazuje kryteria dotyczące charakteru obiektu i systemu sportowego, ale nie ustanawia zamkniętego katalogu dokumentów ani szczegółowej procedury potwierdzania tego statusu.

Drugim zagadnieniem jest zakres dopuszczalnych odstępstw. Projekt nie określa maksymalnej liczby dni, w których można je stosować, ani jednolitego limitu czasu ich trwania. Z jednej strony pozwala to dostosować rozstrzygnięcie do okoliczności konkretnej sprawy. Z drugiej może prowadzić do różnic w praktyce poszczególnych organów.

Trzecim problemem jest interpretacja pojęcia „istotnego ograniczenia ochrony przed hałasem”. Brak szczegółowych kryteriów może wymagać wypracowania jednolitej praktyki administracyjnej, uwzględniającej zarówno specyfikę działalności sportowej, jak i skutki hałasu dla terenów chronionych.

Wreszcie, istotne będzie ustalenie sposobu postępowania przy ponownej ocenie wcześniej wydanych decyzji. Sam projekt wskazuje, że ocena może zostać przeprowadzona na wniosek prowadzącego obiekt, ale nie opisuje szczegółowo wszystkich zagadnień proceduralnych związanych z takim postępowaniem.

Nie oznacza to, że projektowane przepisy nie będą mogły być stosowane. Oznacza natomiast, że ich praktyczne znaczenie będzie zależeć w dużej mierze od sposobu wykładni oraz od jakości uzasadnień wydawanych decyzji.

Kiedy nowe przepisy mogą zacząć obowiązywać?

Projektowany art. 3 przewiduje, że ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Termin ten należy odróżnić od daty uchwalenia ustawy przez Sejm czy zakończenia prac komisji. Samo przedstawienie projektu w sprawozdaniu komisji nie oznacza jeszcze, że nowe rozwiązania obowiązują.

Dopiero po zakończeniu wymaganych etapów procesu ustawodawczego, ogłoszeniu ustawy i upływie przewidzianego vacatio legis będzie można ustalić datę rozpoczęcia stosowania nowych przepisów.

Do tego czasu podstawą oceny obowiązków prowadzących obiekty pozostają przepisy obowiązujące w danym momencie oraz wydane na ich podstawie decyzje administracyjne.

Podsumowanie

Projekt nowelizacji Prawa ochrony środowiska z druku nr 3038 zmierza do stworzenia bardziej elastycznych zasad określania warunków korzystania z wybranych obiektów sportowych, których działalność wiąże się z wykorzystaniem pojazdów silnikowych i odbywa się w ramach właściwego systemu współzawodnictwa sportowego.

Najważniejszą zmianą jest możliwość uwzględnienia szczególnego charakteru działalności sportowej przy określaniu godzin funkcjonowania obiektu, rodzajów aktywności, wymagań ograniczających hałas oraz przypadków czasowego odstąpienia od ustalonych warunków. Projekt przewiduje ponadto możliwość ponownej oceny wcześniej wydanych decyzji.

Nie jest to jednak generalne zwolnienie obiektów sportowych z obowiązków środowiskowych. Ustawodawca zastrzega okresowy charakter szczególnych warunków i zakazuje rozwiązań prowadzących do istotnego ograniczenia ochrony przed hałasem na terenach chronionych.

Z perspektywy prawnej kluczowe będzie zatem nie tylko to, czy obiekt spełnia kryteria ustawowe, ale również to, jakie warunki zostaną określone w konkretnej decyzji i czy ich zakres pozostanie zgodny z granicami wyznaczonymi przez ustawę.

Dla prowadzących kwalifikowane obiekty sportowe projekt może oznaczać nowe możliwości organizacyjne. Dla organów administracji będzie natomiast oznaczał konieczność wyważenia interesu związanego z rozwojem sportu i organizacją zawodów z obowiązkiem ochrony mieszkańców przed nadmiernym hałasem.

autor: Gabriel Jackowski